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« En l’occurrence, se montrer pragmatique, cela revient tout simplement à dire que l’on ne veut pas respecter la Constitution fédérale »

(VERSION PROVISOIRE) Il m’appartient de défendre cette initiative et je commencerai par un rappel historique. L’initiative populaire « Sortons de l’impasse! Renonçons à rétablir des contingents d’immigration », déposée à la Chancellerie fédérale le 27 octobre 2015, a cela de particulier, s’agissant de l’exercice du droit d’initiative dans notre pays, qu’elle n’émane ni de partis politiques nationaux ni de milieux associatifs, économiques ou syndicaux. C’est une initiative qui a été lancée par des citoyens respectueux de notre Constitution, qui considèrent que l’article 121a ne devrait pas y figurer.

Il faut relever que ce point de vue, selon lequel cet article issu de l’initiative « contre l’immigration de masse » n’a rien à faire dans notre Constitution, est largement partagé. Il faut aussi se souvenir que cette initiative, soumise au suffrage populaire, n’avait recueilli que 50,3 pour cent des suffrages et l’accord de dix-sept cantons. Cela signifie donc que neuf cantons et 49,7 pour cent de la population y étaient opposés, tout comme la plupart des formations politiques et des organisations représentatives.

Il est donc un peu paradoxal que, malgré ce vaste mouvement d’opinion opposé à l’initiative contre l’immigration de masse, les initiants n’aient reçu que peu de soutien lorsqu’ils ont lancé leur initiative pour remettre en question l’article 121a de la Constitution et demander sa suppression. Cela s’en est ressenti dans la façon dont cette initiative a été traitée au Parlement. Je constate qu’il n’a fallu qu’une seule séance à notre commission pour traiter cette initiative, comme cela avait déjà été le cas au Conseil national. En une séance, on a donc décidé à une très large majorité de recommander le rejet de l’initiative sans lui opposer de contre-projet.

Je trouve que la manière dont cette initiative a été traitée est extrêmement révélatrice du manque de relais parlementaires des initiants, de leur ignorance des usages parlementaires, du fait qu’ils ne se sont pas entourés d’une armée de lobbyistes comme on peut le voir fréquemment en cette matière. Je dirai aussi que la façon rapide dont cette initiative a été traitée est significative de l’embarras que le Parlement a éprouvé face à cette proposition.

L’initiative demande quelque chose de très simple: elle demande que nous continuions à dire que nous sommes opposés à l’article 121a de la Constitution, mais la nouveauté de cette proposition, qui consiste simplement à dire que lorsqu’on s’est trompé on a le droit de revenir en arrière, a suscité un grand embarras dans le Parlement.

Pour ma part, quand bien même j’avais combattu résolument l’initiative « contre l’immigration de masse », j’ai estimé que je ne pouvais pas soutenir cette initiative au moment de la récolte des signatures; je ne pouvais pas soutenir une initiative demandant l’abrogation de l’article 121a alors que je participe à l’Assemblée fédérale, que je suis un législateur, et que mon devoir était de mettre en oeuvre la disposition constitutionnelle et non pas d’en demander l’abrogation.

Mais, aujourd’hui, nous sommes dans une situation totalement différente. Aujourd’hui, la question n’est pas celle de savoir si nous entendons mettre en oeuvre ou pas l’article 121a; aujourd’hui la question est celle de savoir comment nous allons exercer notre devoir de législateur. Aujourd’hui, des citoyennes et des citoyens exerçant leurs droits populaires ont déposé une initiative et nous avons le devoir de dire ce que nous entendons faire de cette initiative. Nous pouvons dire oui et nous pouvons dire non. Mais nous ne pouvons pas dire que cette initiative n’a pas lieu d’être parce qu’elle vise à remettre en cause une disposition constitutionnelle. Finalement, toutes les initiatives que nous traitons remettent en cause, d’une manière ou d’une autre, les dispositions constitutionnelles ou veulent les compléter. Nous sommes parfaitement légitimés aujourd’hui et sans avoir le moindre embarras – j’insiste sur ce point – à dire que nous sommes prêts à soutenir cette initiative.

C’est la raison pour laquelle il m’a semblé nécessaire de proposer de soutenir l’initiative, non seulement parce que j’y suis favorable, mais aussi parce qu’il me semble important qu’un débat puisse avoir lieu. Il me semble important que, dans cette enceinte, on ait la possibilité de voter sur cette question, ce qui n’aurait pas été le cas s’il n’y avait pas ma proposition de minorité.

En principe, ma tâche devrait être très simple, puisque la plupart des personnes qui siègent dans cette salle avaient fait campagne et avaient voté contre l’initiative sur l’immigration de masse. Une large majorité de celles et ceux qui sont dans cette salle sont donc d’accord avec moi. Une large majorité devrait naturellement dire qu’il faut profiter de cette occasion pour abroger l’article 121a.

Mais cela n’est pas le cas, puisque, en commission, vous l’avez vu, je suis le seul à avoir fait cette proposition; et je suis le seul à la défendre. Alors passons peut-être en revue les différentes objections que j’ai pu entendre.

La première est que cette initiative fait penser à une initiative d’application; il y a une disposition constitutionnelle et par une nouvelle initiative on indique comment cette disposition constitutionnelle devrait être mise en oeuvre. Je crois qu’on peut très clairement affirmer que nous ne sommes pas du tout dans ce cas. Ici il ne s’agit pas d’une initiative d’application, en ce sens que l’on n’est pas dans la situation où les initiants nous disent comment il faudrait mettre en oeuvre, par une nouvelle disposition, la disposition constitutionnelle. Tout au contraire, ils interviennent au niveau de la Constitution pour demander que l’on abroge une disposition constitutionnelle. On n’est clairement pas dans le cas d’une initiative d’application.

La deuxième objection que j’ai entendue, c’est que le peuple aurait eu l’occasion de s’exprimer, s’il l’avait souhaité, sur la façon dont nous avons mis en application la disposition constitutionnelle en lançant un référendum contre la loi que nous avons adoptée le 6 décembre 2016, qui était une modification de la loi sur les étrangers visant à mettre en application l’article 121a. Je pense que cet argument n’est pas très bon, parce qu’il mélange le niveau constitutionnel et le niveau législatif.

Admettons que le référendum lancé contre la loi d’application que nous avons adoptée ait abouti. Que ce serait-il passé? Il y aurait eu un vote populaire qui aurait débouché sur deux issues possibles.

Une première possibilité aurait été que le peuple suisse – on ne parle plus des cantons puisqu’il s’agissait d’une disposition législative – dise: « Je rejette cette loi d’application ». Eh bien, s’il l’avait rejetée, on se serait retrouvé exactement au point où on en était avant que la loi ne soit adoptée: il aurait fallu faire une nouvelle loi d’application et il aurait fallu interpréter si le rejet populaire était dû au fait que la loi d’application n’allait pas assez loin ou qu’elle allait trop loin.

L’autre possibilité aurait été que le peuple accepte la loi d’application mais, s’il l’avait fait, on n’aurait pas été beaucoup plus avancés. C’est-à-dire qu’on aurait été dans la situation où nous sommes maintenant, à savoir avec une loi d’application de l’initiative qui est, à bien des égards, insatisfaisante. Elle est insatisfaisante parce que, nous le savons, la loi d’application est une loi qui ne respecte pas l’injonction constitutionnelle. Cela est très clairement indiqué dans le très bon message du Conseil fédéral – d’ailleurs, le Conseil fédéral fait toujours de très bons messages dans lesquels on trouve des argumentations très complètes et très précises; c’est l’occasion, comme je l’ai déjà fait, de rendre hommage à la qualité de ses messages. Si vous lisez le message du Conseil fédéral, il nous indique très clairement que la disposition constitutionnelle est très compliquée à mettre en oeuvre sur les deux points importants qu’elle demande.

Tout d’abord, elle est compliquée à mettre en oeuvre parce qu’on ne peut pas établir des contingents comme le demande l’article 121a de la Constitution qui exige que « le nombre des autorisations délivrées pour le séjour des étrangers en Suisse est limité par des plafonds et des contingents annuels ». C’est la disposition constitutionnelle, c’est ce que l’on devrait faire, c’est clair. On devrait avoir une loi qui fixe des plafonds et des contingents annuels. Où est-elle, cette loi? Avons-nous rédigé une loi qui prévoit des plafonds et des contingents annuels? Pas du tout! On a tout fait pour ne pas le faire, parce que nous ne voulions pas le faire, parce que si nous l’avions fait – le message du Conseil fédéral le dit clairement aussi -, cela aurait été contraire à des accords internationaux que nous avons conclus, notamment l’Accord sur la libre circulation des personnes.

Nous n’avons pas non plus renégocié et adapté les traités internationaux contraires à l’article 121a, comme le demandait l’initiative – et je rends hommage au Conseil fédéral d’avoir tenté de le faire même s’il n’a malheureusement pas pu aller jusqu’au bout de sa démarche. Nous ne l’avons pas fait et je peux donc affirmer que nous avons aujourd’hui dans notre Constitution une disposition que nous n’avons pas – volontairement! – mise en en oeuvre.

Lorsque les initiants disent qu’il serait beaucoup plus sain d’abroger cette disposition constitutionnelle inapplicable et qu’on ne souhaite pas appliquer, plutôt que de la laisser dans notre Constitution, ils demandent simplement que l’on respecte la Constitution et que soit on l’applique soit on la modifie, mais qu’on ne reste pas dans une situation où l’on a une disposition constitutionnelle dont on ne fait aucun cas.

En l’occurrence, se montrer pragmatique – c’est un mot que l’on a entendu à plusieurs reprises lors des travaux de notre commission -, cela revient tout simplement à dire que l’on ne veut pas respecter la Constitution fédérale. Je crois que c’est un pragmatisme qui va un petit peu trop loin, parce que si l’on s’en accommode, cela signifie que l’on s’accommode non seulement de l’idée de ne pas respecter la Constitution, mais aussi de ne pas respecter les votations populaires et, finalement, de l’idée que nos institutions démocratiques peuvent recevoir un certain nombre de coups de canifs, pour ne pas dire plus, de la part du Parlement.

C’est donc la raison pour laquelle je considère, comme le disent les initiants, que la seule façon de sortir de l’impasse consiste à adopter cette initiative. Du reste, je suis assez curieux, lorsque nous voterons sur cette initiative, de voir comment vont argumenter ceux qui aujourd’hui s’opposent à recommander au peuple et aux cantons de l’accepter, sachant que ce sont les mêmes qui, il y a deux ans, recommandaient le rejet de l’article 121a.

Finalement, il me semble que la situation dans laquelle nous nous trouvons est très simple: ce que le peuple et les cantons ont fait en adoptant une disposition constitutionnelle, seuls le peuple et les cantons peuvent le défaire, et c’est très précisément ce que propose cette initiative. Elle nous demande simplement d’avoir un peu de courage et d’avoir confiance en nos institutions démocratiques.

Et si, finalement, le peuple devait rejeter cette initiative, cela ne signifierait en réalité pas grand-chose.

Certains disent – et c’est une troisième objection – que, si cette initiative est rejetée massivement, cela impliquerait un soutien marqué à l’article 121a de la Constitution. Cela n’impliquerait en réalité rien du tout! Si le peuple rejette cette initiative populaire, cela signifiera tout simplement que nous serons dans la même situation qu’aujourd’hui, c’est-à-dire de devoir appliquer une disposition constitutionnelle extrêmement complexe.

J’ajoute un dernier mot pour m’exprimer sur le contre-projet direct de la minorité I (Caroni): je le soutiens, mais je dois vous dire que je le soutiens sans grand enthousiasme parce que, d’ailleurs Monsieur Caroni l’a dit, ce contre-projet ne constitue qu’une demi-mesure. Il ne traite pas de la question des plafonds et des contingents qui sont inscrits dans l’article 121a. Le contre-projet a uniquement pour but, ce qui n’est pas négligeable, de faire en sorte que cette disposition constitutionnelle qu’est l’article 121a ne nous mette pas en situation de devoir dénoncer des traités internationaux que nous avons conclus. C’est donc dire que ce contre-projet a, pour le dire de façon modérée, toutes les qualités et tous les défauts d’un compromis.

En conclusion, je vous le répète: n’ayons pas peur d’être clairs; n’ayons pas peur de proposer un vrai débat à la population; n’ayons pas peur de dire qu’il arrive que l’on se trompe et que, lorsque l’on se trompe, on revient en arrière. La meilleure preuve que nous nous sommes trompés – collectivement, parce que après tout nous appartenons au peuple et aux cantons qui ont accepté l’initiative populaire « contre l’immigration de masse » -, ce sont les immenses difficultés que nous avons eues à mettre en oeuvre l’article 121a.

La meilleure façon de régler la question, c’est de recommander au peuple et aux cantons d’adopter l’initiative populaire « Sortons de l’impasse! Renonçons à établir des contingents d’immigration » en espérant que l’article 121a sera abrogé

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